怎樣管好地方債，關(guān)鍵還是靠改革

　　提要：

　　作為一種重要的資源配置方式，地方舉債有其理論上的邏輯性。此舉除了能有效解決地方公共資本品投入與產(chǎn)出的時(shí)間錯(cuò)配問題，地方政府債本身也能發(fā)揮熨平地方經(jīng)濟(jì)周期的作用。

　　賦予地方合法的舉債權(quán)是完善地方收入體系、規(guī)范地方政府行為的重要舉措。

　　但也要看到，作為中央財(cái)政與地方財(cái)政的關(guān)聯(lián)點(diǎn)、財(cái)政領(lǐng)域與金融領(lǐng)域的交匯點(diǎn)，地方政府債務(wù)在涉及財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)以及宏觀金融穩(wěn)定方面又具有非常特殊的地位和作用。

　　這一點(diǎn)，其他國家為我們提供了許多警示案例。尤其是在次貸危機(jī)、歐債危機(jī)之后，加強(qiáng)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理已成為世界各國的共識(shí)。

　　哪些新變化需關(guān)注？

　　在歷經(jīng)了“明令禁止、變相萌芽、平穩(wěn)增長、急劇膨脹”幾個(gè)階段后，我國地方政府債務(wù)進(jìn)入了規(guī)范治理的新階段。以審計(jì)署2011年頒布的第35號公告《全國地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》以及2014年全國人大批準(zhǔn)通過新的《預(yù)算法》為里程碑，此后每年國家審計(jì)署在提請全國人大審議的審計(jì)報(bào)告中，都把涉及國家經(jīng)濟(jì)安全的政府債務(wù)，尤其是地方政府債務(wù)情況作為審計(jì)關(guān)注的重點(diǎn)之一。

　　由近幾年的審計(jì)報(bào)告可見，我國地方政府債務(wù)改革已成效初現(xiàn)。“行政主導(dǎo)、市場監(jiān)督”的債務(wù)監(jiān)管模式逐步確立；“增量規(guī)范，存量消化，分類管理，治理疏導(dǎo)并舉”的管理思路逐漸形成；各地紛紛建立地方政府性債務(wù)管理與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。地方政府債務(wù)增長在一定程度上得到控制，違約率有所下降。

　　與此同時(shí)，歷年審計(jì)報(bào)告都突出反映了地方政府違規(guī)舉債的問題。其中，既有舊的違規(guī)舉債模式，也有新出現(xiàn)的問題和動(dòng)向。2016年，在被審計(jì)的地方政府中，省、市、縣各級地方政府都存在以銀行貸款、信托融資等形式，通過政府承諾用財(cái)政資金償還的違規(guī)債務(wù)。此類現(xiàn)象在基層政府和西部地區(qū)更甚。另外，變相債務(wù)相繼出現(xiàn)，突出的當(dāng)屬目前如火如荼的地方產(chǎn)業(yè)投資基金、PPP融資模式、政府購買服務(wù)等產(chǎn)生的變相債務(wù)。

　　以產(chǎn)業(yè)投資基金為例，政府產(chǎn)業(yè)投資基金試圖發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，吸引社會(huì)資本參與，開啟股權(quán)融資替代債務(wù)融資新模式，調(diào)動(dòng)金融資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級。從資金實(shí)際投向看，地方投資基金廣泛參與到各省、市中小企業(yè)融資、風(fēng)險(xiǎn)投資、基礎(chǔ)設(shè)施等行業(yè)與領(lǐng)域中。大量產(chǎn)業(yè)資金還入股PPP項(xiàng)目，進(jìn)入公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，部分承擔(dān)了之前由地方平臺(tái)企業(yè)完成的地方公共產(chǎn)品供給職能。在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)上，為提高對社會(huì)資本的吸引力，地方政府及其所屬企業(yè)往往成為基金劣后級出資方，做出固化收益、兜底回購、分期付款等承諾。名義上為股權(quán)投資，不納入政府負(fù)債管理的政府投資基金，因風(fēng)險(xiǎn)提前鎖定而背離初衷，構(gòu)成政府或有負(fù)債，后期項(xiàng)目運(yùn)作成敗將直接影響地方財(cái)政的實(shí)際負(fù)擔(dān)。

　　這些表外運(yùn)行的變相地方債好比一把“雙刃劍”，有利有弊。一方面，以此為平臺(tái)設(shè)立的基金通過市場運(yùn)作不僅可獲得國內(nèi)股權(quán)投資、債務(wù)資金，成倍放大資金汲取量，還可擴(kuò)展到國際金融市場，曲線打開地方政府獲取國際金融資源的渠道。但同時(shí)，亦將政府與銀行、基金、信托等金融部門更緊密地“捆綁”在一起。倘若機(jī)制設(shè)計(jì)不當(dāng)，監(jiān)管不力，風(fēng)險(xiǎn)無法合理分擔(dān)或轉(zhuǎn)移，極易成為未來政府債務(wù)新的增長點(diǎn)。

　　違規(guī)為何屢禁不止？

　　其一，我國處于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的特殊階段，地方政府現(xiàn)有財(cái)力無法滿足地方剛性支出需求，無力消化前期大量的存量債務(wù)。

　　地方政府對債務(wù)資金的需求強(qiáng)烈，一方面是由于處在特殊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，地方承擔(dān)的功能定位所致；另一方面則是為應(yīng)對外部沖擊而啟動(dòng)的臨時(shí)性刺激政策，加速了地方債規(guī)模的擴(kuò)張。

　　我國正處于快速城鎮(zhèn)化、工業(yè)化中后期。政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化決定了政府，尤其是地方政府在地方基礎(chǔ)公共服務(wù)（產(chǎn)品）供給方面承擔(dān)主要責(zé)任。城市道路交通、污水和垃圾處理、公共住房、社會(huì)保障、基礎(chǔ)醫(yī)療、教育等公共產(chǎn)品及服務(wù)需要資金投入?，F(xiàn)有財(cái)政能力無法滿足，舊有融資模式也難以與公共項(xiàng)目周期完全匹配，地方中長期資金供求出現(xiàn)巨額缺口。因此，地方政府對債務(wù)資金具有天然的渴求。與此同時(shí)，部分地區(qū)追求跨越式發(fā)展，在公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域進(jìn)行超前供給或過度供給，也是造成某些地方債務(wù)螺旋式增長的重要因素。再加上前期刺激性政策累積的大量存量債務(wù)需要近期集中償還或置換，地方政府資金供求矛盾仍然相當(dāng)突出。

　　其二，為彌補(bǔ)消費(fèi)及外需不足，地方政府依舊需要依賴債務(wù)支撐的生產(chǎn)性投資對經(jīng)濟(jì)及財(cái)政收入托底和拉動(dòng)。

　　近年來，地方經(jīng)濟(jì)一直缺乏新的增長點(diǎn)，地方經(jīng)濟(jì)與地方財(cái)政收入增速雙雙放緩。經(jīng)濟(jì)的“三駕馬車”中，地方政府不得不繼續(xù)依賴投資，尤其是依賴地方政府自身或地方國有企業(yè)生產(chǎn)建設(shè)性投資對GDP和財(cái)政收入的拉動(dòng)作用，傾向于上公路、鐵路、橋梁、住房等公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。因此，地方舉債投資沖動(dòng)依舊。

　　其三，監(jiān)管主體缺乏有效協(xié)調(diào)配合，監(jiān)管相對滯后，難以對金融創(chuàng)新形成的多樣化債務(wù)模式實(shí)施及時(shí)全面有效的監(jiān)督。

　　地方政府債有其特殊性。一方面，它是財(cái)政行為，涉及政府投資；另一方面又體現(xiàn)金融的屬性。政府采取投融資模式不同，相關(guān)金融風(fēng)險(xiǎn)也大小不一。金融創(chuàng)新進(jìn)一步拓展并豐富了政府投融資的具體形式。在創(chuàng)新導(dǎo)向下，地方政府債以紛繁復(fù)雜的金融產(chǎn)品形式出現(xiàn)，模式增多，鏈條加長，關(guān)系復(fù)雜，更易規(guī)避現(xiàn)行管理法規(guī)限制，表外運(yùn)行。而監(jiān)管方涉及財(cái)政、金融、發(fā)改委等多部門，“九龍治水”，協(xié)調(diào)困難，監(jiān)管相對滯后，基本處于上有政策、下有對策，不斷發(fā)現(xiàn)問題又不斷打補(bǔ)丁的狀態(tài)。

　　化解風(fēng)險(xiǎn)關(guān)鍵何在？

　　一是深入推進(jìn)市場化改革，進(jìn)一步厘清政府與市場的邊界。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與結(jié)構(gòu)調(diào)整中，明晰市場與政府分工，加快政府，尤其是地方政府職能調(diào)整，區(qū)分公共行為與市場行為，堅(jiān)持有所為、有所不為，市場能做的事，政府可以退出；進(jìn)一步簡政放權(quán)，減少行政干預(yù)，培植市場力量，引導(dǎo)市場主體成為經(jīng)濟(jì)增長主動(dòng)力，讓市場在資源配置中真正發(fā)揮決定性作用。

　　二是扎實(shí)推進(jìn)法制化進(jìn)程，依法治國、依法執(zhí)政、依法行政。加強(qiáng)法制建設(shè)，依法約束公權(quán)，依法規(guī)范市場主體行為，增強(qiáng)政府公信力與執(zhí)行力，保障私人財(cái)產(chǎn)權(quán)，吸引社會(huì)長期資本進(jìn)入公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，分散風(fēng)險(xiǎn)，緩解地方債務(wù)需求沖動(dòng)和壓力。

　　三是穩(wěn)步推進(jìn)財(cái)稅體制改革，硬化預(yù)算約束，降低非市場因素在金融資源配置中的影響。合理劃分中央與地方政府支出責(zé)任，減少地方政府因財(cái)權(quán)與支出責(zé)任不匹配導(dǎo)致的收支缺口需求；進(jìn)一步推動(dòng)公共基礎(chǔ)設(shè)施供給側(cè)改革，將政府直接供給、政府購買、公私合作等多元模式結(jié)合起來，降低單純依賴政府直接供給公共產(chǎn)品模式對金融資源的饑渴性需求；規(guī)范轉(zhuǎn)移支付，硬化預(yù)算約束，實(shí)現(xiàn)舉債成本與收益對稱，弱化地方政府向上級、向下屆轉(zhuǎn)移債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)期；積極探索與完善地方稅體系，夯實(shí)地方政府收入基礎(chǔ)，確保地方有相對穩(wěn)定的資金來源支持地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

　　四是建立跨部門協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，完善地方政府債務(wù)治理框架。地方政府債涉及投資、財(cái)政、金融、審計(jì)等多領(lǐng)域，需設(shè)立跨部門協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，分工合作，責(zé)權(quán)明確，形成監(jiān)管的合力。另外，宜從化解風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)范行為出發(fā)，著眼于債務(wù)源頭管理的中長期機(jī)制建設(shè)，重塑地方激勵(lì)約束體系，合理引導(dǎo)地方政府的投資與舉債行為。

　　五是加強(qiáng)相關(guān)配套制度建設(shè)，營造市場約束環(huán)境。這其中包括進(jìn)一步提升財(cái)政透明度、完善政府債務(wù)預(yù)算、加快政府會(huì)計(jì)制度修訂、推進(jìn)地方政府資產(chǎn)負(fù)債表編制等，做好債務(wù)管理的基礎(chǔ)性工作。同時(shí)，積極培育相對獨(dú)立的市場評級主體，加強(qiáng)市場對地方債務(wù)的監(jiān)管，逐步對地方政府形成硬約束，切實(shí)管住、管好地方政府債務(wù)。